В умовах динамічного розвитку ринку землі в Україні юристами використовуються різноманітні правові інструменти для вирішення багатьох проблем, пов’язаних із користуванням і розпорядженням земельними ділянками. Основні проблеми виникають у зв’язку із обмеженнями, які встановлені Земельним кодексом України та іншими актами земельного законодавства стосовно цільового використання землі.

Відповідно до ст. 19 ЗК земельні ділянки України за основним цільовим призначенням поділяються на дев’ять категорій. Для кожної категорії встановлені власні обмеження. Наприклад, землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися, насамперед, для сільськогосподарського використання (ст. 23 ЗК), а на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, яка перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель (ч. 2 ст. 52 ЗК).

СУЧАСНІ ВИМОГИ РИНКОВОЇ ЕКОНОМІКИ

Але в умовах “диктату” ринкової економіки громадяни і юридичні особи почасти стикаються з потребою використати належну їм земельну ділянку за іншим призначенням, ніж це передбачено актом на право власності на землю. Так, іноді більш доцільно використати деградовану земельну ділянку в межах населеного пункту для будівництва, ніж для сільськогосподарського виробництва, або землю, надану для селянсько-фермерського господарства – для рекреаційних потреб. Таких прикладів життя надає чимало і тому постає питання зміни цільового призначення землі.

Згідно із п. 2 ст. 20 ЗК зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 502 “Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб”.

З огляду на положення цього нормативного акта розглянемо процедуру зміни цільового призначення земельних ділянок із акцентом на основні проблеми, які при цьому виникають у землевласників.

ПРОБЛЕМИ ПОНЯТІЙНОГО АПАРАТУ

Як не дивно, але зазвичай значною проблемою стає нерозуміння власне поняття цільового призначення. Особи, які не є спеціалістами в земельному праві, вводяться в оману неконкретністю норм земельного законодавства і через це вдаються до помилок, за які їх клієнтам або їм самим іноді доводиться дорого платити.

У ст. 19 ЗК наголошується, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісового фонду;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

А в ч. 3 ст. 20 ЗК йдеться про зміну цільового призначення земель, яка здійснюється у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На практиці такі поняття, як категорія землі і цільове призначення землі інколи ототожнюються і дехто вважає, що в його випадку немає зміни категорії земель, він не проводить всіх визначених законодавством дій і тому несе відповідальність за нецільове використання землі.

Наведемо такий приклад. Особа володіє на праві власності земельною ділянкою, яка надана їй для товарного сільськогосподарського виробництва, але з часом у неї виникає потреба використовувати цю землю для садівництва. Оскільки і землі, надані для садівництва, і землі, надані для товарного сільськогосподарського виробництва, є землями сільськогосподарського призначення, особа вважає, що немає потреби звертатися до владних органів для проведення зміни цільового призначення. Ось тут і криється суттєва помилка.

Справа в тому, що в ст. 19 ЗК йдеться про “основне цільове призначення”, а ст. 20 ЗК і норми про відповідальність за нецільове використання земель оперують поняттям “цільове призначення”. Тому вимоги про необхідну зміну цільового призначення стосуються переводу земель не лише із категорії в категорію, але і в межах однієї категорії.

Деякі юристи виступають проти такого трактування норм Земельного кодексу, вважаючи безглуздим проводити складну процедуру зміни цільового призначення, наприклад, у разі, якщо спочатку на землі вирощувався соняшник, а згодом власники посадять пшеницю. З цим можна погодитися. Але конкретно в цьому випадку знову викривлено розуміються норми земельного законодавства. Наведений приклад ілюструє неможливість існування практики без теорії права. Щоб в цьому пересвідчитися необхідно звернутися до причин встановлення категорій і цільового призначення земель.

Такий поділ був проведений із метою охорони і ефективного використання земель. Звичайно, немає потреби змінювати цільове призначення, якщо на ній будуть просто сіятися інші зернові культури, позаяк такі дії не призведуть до пошкодження і деградації земельної ділянки. Інша ж ситуація у випадку, коли землі, на яких вирощувалася пшениця почнуть використовувати для садівництва. Наприклад, на землях, наданих для садівництва, згідно ч. 3 ст. 35 ЗК можна зводити житлові будинки, а на землях, наданих для товарного сільськогосподарського виробництва, будівництво обмежене.

Крім того, слід ураховувати п. 15 Перехідних положень ЗК, яким встановлено, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва не вправі до 1 січня 2005 р. продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки. Однак така заборона не поширюється на земельні ділянки, надані для садівництва, тому вони можуть перебувати у вільному обігу на ринку землі України. Як бачимо, різниця в правовому режимі земельних ділянок однієї категорії є доволі суттєвою.

Деяку ясність у вирішення цього питання вносить Український класифікатор цільового використання землі від 24 квітня 1998 р, затверджений Державним комітетом по земельних ресурсах України. Цим документом встановлений перелік видів цільового використання землі в рамках різних категорій земель. Ним і прислуговуються владні органи при вирішенні питань, пов’язаних із цільовим використанням земель. Слід наголосити, що вказаний класифікатор не зареєстрований в Міністерстві юстиції України і тому не носить нормативного характеру і призначений лише для відомчого використання. Крім того, він термінологічно застарілий і вже не відповідає сучасному земельному законодавству, тому не завжди може використовуватися на практиці. Наприклад, в класифікаторі використовується поняття землі дачного будівництва, але в нових актах на право власності на землю такий термін не використовується.

ПРОЦЕДУРА

З’ясувавши питання понятійного апарату, хотілося б зупинитися на процедурі зміни цільового призначення. Така зміна провадиться за поданням заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту. Таке положення зазначеної постанови Кабміну “Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб” є тимчасовим, позаяк законодавством України в найближчому часі буде встановлене інше розмежування компетенції вказаних органів стосовно розпорядження землями, яке не буде залежати від територіального розташування земельної ділянки.

Можна припустити, що на розробників постанови вплинув п. 12 Перехідних положень ЗК, в якому наголошується, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження стосовно розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади. Вочевидь, це рішення не є далекоглядним.

Після прийняття заяви сільська, селищна, міська рада або районна держадміністрація розглядає заяву (клопотання) і в разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки дає дозвіл на підготовку проекту її відведення. Загальновідомо, що ця процедура є доволі копіткою і може зайняти тривалий час.

Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпорядній експертизі, після якої замовник подає проектні матеріали відповідно до сільської, селищної, міської ради або до районної держадміністрації для прийняття рішення. Залежно від того, яким буде заплановане цільове призначення земельної ділянки, один із наведених органів може стати суттєвою перешкодою на шляху реалізації поставленої мети. Як свідчить практика, найбільші труднощі можуть чекати на власника в органі містобудування і архітектури. Але і цю проблему можна вирішити, якщо грамотно аргументувати власну позицію.

Від цінності земель, цільове призначення яких необхідно змінити, залежить складність процедури цієї зміни. Наприклад, зміна цільового призначення особливо цінних земель, розташованих за межами населеного пункту, проводиться після погодження з Верховною Радою України за рішенням Кабінету Міністрів України. Проектні матеріали на погодження до Верховної Ради України подаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною держадміністрацією.

Однак у деяких випадках за умови юридично грамотного підходу можна значно спростити свою роботу в плані процедури. Так, якщо по плану на землях, призначених для товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту, необхідно провести будівництво котеджу, і ви розпочнете зміну цільового призначення ділянки на “будівництво і обслуговування жилого будинку”, то рішення про таку зміну буде приймати Рада міністрів Автономної Республіки Крим або обласна держадміністрація. Але котедж з успіхом можна збудувати і на землях садівництва, позаяк таке, як ми наголошували, не заборонене, і тоді рішення про зміну буде приймати районна державна адміністрація. Вона має на це повноваження в разі, якщо земельна ділянка після зміни цільового призначення буде використовуватися для сільськогосподарських потреб. Не важко зрозуміти, що різниця в фінансових і часових затратах тут є вельми суттєвою.

Наостанку хотілося б зазначити, що у разі незгоди власника земельної ділянки з рішенням сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про відмову у зміні її цільового призначення спір вирішується в судовому порядку і, як свідчить практика, інколи досить успішно.

Комберянов Сергій,
Юрист департаменту земельного права
«Української правничої колегії» (УПК) Київ